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德国地方政府的组织模式与特点

2020-09-04 19:30

  与瑞典的地方分权型单一制国家、法国的中央集权单一制国家不同,德国是一个联邦制国家,州与地方政府一般具有高度自治权。德国政府分为三级:联邦、16个州以及8000多个地方政府。在地方政府中,乡镇是德国最基层的地方自治单位,它不是州政府的下属行政单位,而是组成县的自治政府。德国《基本法》规定,在州、县(市)和乡(镇)必须设立经普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡(镇)一级被称为乡(镇)民大会。由于多种原因,德国各州的乡镇自治体制与其他欧洲伙伴有所不同,主要有以下模式与特点。

  从决策权与执行权分配的模式上看,一是乡镇议会+乡镇总监的模式。这种体制主要分布在德国北部,主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长,选举或任命乡镇总监;乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长,具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于欧美许多国家的市镇经理制。二是乡镇长、乡镇议会互相制约的模式。这种体制主要分布在德国南部,主要特征是:乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,控制一些乡镇事务;选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席,同时又是行政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会,乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是乡镇长双重领导角色模式。这种体制主要分布在莱茵河流域,主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会选举乡镇长;乡镇长既是乡镇议会的主席,又是乡镇行政的首脑,既领导乡镇议会,又领导乡镇行政机构。四是乡镇议会制约乡镇长模式。这种体制模式在全德各个地方都有,主要特点是:选民选举乡镇议会;由议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长并监督行政工作;乡镇长只是乡镇行政事务的首脑,并不是乡镇议会的领导人,只负责乡镇行政事务,不领导和主持乡镇议会。

  从财政体制模式上看,乡镇财政收入的来源有以下几条途径:一是联邦财政补贴。每年联邦政府向州政府分配一批资金,州政府再将其中的一部分给乡镇政府;二是乡镇政府与州政府分享税收。各乡镇分享的数量因纳税人的多少而不同,总体上,纳税人交纳到州政府各种税款的15%要回到纳税人所在的地方政府,被地方政府政府分享;三是乡镇自行征收的税。各州的法律规定,市、镇可以向市民征税像消费税、娱乐税、饮料税、养狗税、第二居所税、狩猎税,等等。对于市、镇的征税,市民不能进行诉讼,当然,市、镇征税的底线,是不能让当地居民破产。四是借债;五是出租房屋、土地等收入;六是社会捐款。

  特点一:成熟的地方政府并不需要引起联邦政府和全社会更多的关注。与英、法等国的地方政府相比,德国的地方政府处于一个并不引人注目的地位,不仅德国的政治学家对它没有产生过浓厚的兴趣,媒体也缺乏对地方的报道,即使联邦政府在解决重要的地方政府问题时,也通常把地方政府的问题列在其解决问题的议程中较为次要的位置。形成这种现象是因为联邦、州与地方政府都有明确的权力划分,地方形成了高度自治,有自己寻求解决问题的习惯。同时,强大的经济给地方政府强大的财力支持,以及政党政治因素影响的弱化,缓解了各政党之间的政策矛盾,从而缓解了中央与地方之间的矛盾。

  特点二:德国乡镇政府的地方自治有悠久的历史,甚至可以追溯到中世纪自由城邦的特权。近代,地方自治得益于冯·史坦因男爵的改革,尤其是1808年的普鲁士城镇法的颁布使地方自治有了很大的发展。德国宪法更明确保证了城市、县和乡镇的自治权,各市、县、乡镇在法定范围内,可以独立处理各种地方事务。由于中央和地方的权能清晰、职责分明,地方政府往往在上级政府对本地区作出重大决策时,行使否决权,这是地方政府拥有的一项不可忽视的重要权力。包括在乡镇在内的地方政府拥有否决权非常重要,既可以消除上级的无端干预,也是维持地方稳定、保护地方利益的一个重要因素。

  特点三:联邦与州、州与州之间的“政治交织”或者“合作型的联邦制”促进了地方政府之间的合作与交流。这种合作是建立在自愿与平衡的基础上的。既在财政领域取得平衡,消除社会差距,也在政党冲突与矛盾之中取得平衡,维持社会生活、社会稳定以及经济的发展。财政上的合作既体现在乡镇政府能够派代表参与联邦政府共同制定中央与地方的统一财政预算,也表现为乡镇与州一级政府之间存在“垂直财政平衡”,即各乡镇既可以通过得到州政府补贴的方式来缩小乡镇政府之间在经济发展水平之间的差异,也可以通过在乡镇政府之间财政帮扶来达到共同发展的目的;政治上的合作既体现在全国范围内成立的联邦调解委员会,以调解州与州政府之间、州与地方政府之间的冲突,也体现在各地方政府之间在制定与实施重大决策上的协同一致、互相配合。

  特点四:自治有原则,实行无规定。在德国,虽然联邦《基本法》第28条专门规定:“必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。”但由于联邦基本法只规定了地方自治的原则,而具体的规定只能依赖于各州的宪法和有关法律作出。这种制度安排的结果是,一方面,各州的法律规定为乡镇行使自治职权,提供了一个具体的依据,同时,又由于各州立法不同,从而也使乡镇实际享有的自治权力有所不同。